Статья: Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации
(актуализация европейского опыта для
России)
И.А. Мальковская, Российский университет дружбы
народов
О
том, что такое государство и в чем состоит цель этого важнейшего феномена
социального устроения человека, написано много. Но, вступив в ХХI век, можно
констатировать парадоксальное: не написано практически ничего. Образ
социального мира, олицетворением которого выступало национальное государство,
по мнению ряда исследователей, стремительно изменяется. Государство “исчезает”
на наших глазах: видоизменяются его функции и прерогативы, преобразуется власть
и изменяется ее природа, формируется сетевое политическое пространство и т.д.
Процесс трансформации государства протекает на фоне новых явлений
современности, находящихся порой в глубоком противоречии друг с другом:
глобализации и устойчивого развития; нового мирового порядка и строительства
объединенной Европы; формирования многополярного мира и прогнозов относительно
будущего столкновения цивилизаций. Исторические вызовы современности требуют
изменения всей архитектоники социальных процессов. Как реагирует на эти вызовы
государство? Является ли оно активным субъектом происходящего, вписывается ли в
современность или же его историческая миссия постепенно утрачивается, а на
авансцену выходят новые экономические и политические акторы? Проблемы
трансформации государства связаны с эволюцией и самого процесса управления
социально-политическими процессами. Каковы модели публичного администрирования?
Почему столь актуальны реформы публичного администрирования, начавшиеся в
Европе с 80-х гг. ХХ века? На эти вопросы автор стремится дать ответ в
предлагаемой читателю статье.
*
* *
В
настоящее время административные реформы затрагивают самые разные сферы и
уровни государства и общества. Национальные программы в области образования,
здравоохранения, науки осуществляются на фоне выстраивания властной вертикали,
укрепления основ федерализма, преобразований на муниципальных уровнях власти.
Не все происходящие процессы в должной [c. 27] мере осознаются и теоретически
концептуализируются. Но очевидно, что для реализации многочисленных социальных
и государственных программ обществу необходимы высококлассные специалисты,
которые и будут их реализовывать, соотнося объективные требования жизни с
объективно достигнутым уровнем науки управления, а также “российской
спецификой”, без учета которой самые современные инновации оказываются
неэффективными.
“Нехватки
бюрократии” наше общество никогда не ощущало, скорее в последнее время речь шла
о “переизбытке бюрократии”. Но, представляется, что настало время поставить
вопрос о качестве бюрократии. С какими “квалификационными критериями” должно и
может быть сопоставлено это качество и из каких объективных проблем возникает
насущная потребность в новом уровне управления происходящими в стране процессами
в целом?
Для
постановки вопроса о формировании нового качества бюрократии есть вполне
весомые основания, вытекающие из объективных проблем общественного развития
многих стран, в том числе и России. Феномен глобализации, который многие
исследователи рассматривают как процесс трансформации обществ и мира в целом в
качественно новое состояние, бросил многочисленные вызовы человечеству,
основополагающими из которых, по нашему мнению, являются два: принципиально
новая структура, лежащая в основе информационно-коммуникативных технологий, и
стремительно приближающаяся исчерпанность природно-экологического демпфера.
Формирование
новой международной системы и определение правил нового мирового порядка
(которые в широком смысле можно понимать как правила согласованного
взаимодействия людей в условиях глобализации) становится все более насущной и
неотложной задачей. Совместные коллективные решения, необходимые человеческому
сообществу, должны приниматься по все более широкому спектру вопросов. Рост
межправительственных, внеправительственных и “надправительственных” структур,
многочисленных “теневых” консенсусов, общемировых форумов, саммитов, конгрессов
свидетельствует о том, что в наши дни активно формируется “вселенский” взгляд
на мир, “привязанный”, однако, к стратегическим национальным интересам и
глобальной политической игре. На фоне острейшей идеологической и информационной
борьбы за “новый мир” нельзя не видеть реально происходящих процессов
социальных трансформаций, требующих критической рефлексии и управления на самых
разных уровнях организации общественных структур – глобальных, региональных,
национальных, муниципальных в силу следующих объективных причин:
–
под влиянием информационных технологий объективно изменяется природа
государства – важнейшего социально-политического института современности;
происходит перераспределение функций государства на наднациональный и
субнациональный уровни; активно идет поиск новой модели государственного
устройства (“регулирующего государства”, “рецептивного государства” как
антитезы “бюрократическому”, “иерархическому” государству); вопросы
государственного суверенитета попадают в ранг наиболее злободневных правовых и
политических проблем; проблема государственного суверенитета рассматривается в
контексте концепции “имперского суверенитета”, а также многоуровневых моделей
управления, где роль “центра” принадлежит зачастую разным структурам;
–
становится все более многоплановым мировой политический процесс; формируется
глобальная (транснациональная) политическая система, включающая [c. 28]
общемировые институты и движения, межправительственные и неправительственные
организации; возрастает роль организаций-посредников, активно видоизменяется
роль и назначение ООН;
–
интенсивно преобразовывается институциональная среда бизнеса, политики,
человеческой жизнедеятельности; активно формируются новые ниши экономической,
политической, религиозной, социальной и личностной идентичности; изменяется
жизненный стиль, идут процессы “изготовления публичной сферы”, формируются
новые интернет-общности людей;
–
идет активный поиск новых моделей демократии, связанных с прямым
демократическим участием граждан в ответ на “перенапряжение рынка”,
усиливающиеся тенденции к социальному неравенству и прямому дерегулированию
экономики;
–
усиливаются амбивалентные процессы: социальной фрагментации и централизации,
автономизации и интеграции; в бизнесе эта тенденция сформулирована в “парадоксе
Нейсбита”: чем выше уровень глобальной экономики, тем сильнее должны быть ее
мельчайшие участники; в области государственного управления аналогичная
тенденция проявляется в усиливающейся дисперсии властной вертикали и передаче
ряда функций местным (муниципальным) и региональным органам;
–
возрастает роль информационной сферы, как неотъемлемого параметра глобализации;
усиливается потребность в росте знаний, образования, интеллектуального
капитала, но в то же время “эксформация”, или “избыточная информация” (см.: [3,
c. 566]), чревата возникновением новых форм “символического насилия”,
манипуляции и программирования сознания человека; информационно-технологический
уровень развития стремительно опережает ценностно-нормативную регуляцию
поведения;
–
происходят фундаментальные изменения в культурно-ценностных ориентациях
человека; семейных отношениях, межгенерационных связях; возникают новые формы
а-социального существования в виртуальной среде; перемещаясь в виртуальную
среду, человек все более отрывается от естественной среды своего обитания;
между тем воздействия человека на природу становятся все более угрожающими,
чреватыми непредсказуемыми экологическими последствиями;
–
по всем параметрам социальной жизни возрастает степень непредсказуемости и
риска, требующая оптимальных мер контроля и реагирования со стороны
общественности, власти, экспертов, средств массовой коммуникации; проблемы
управления рисками относятся к числу наиболее злободневных; угрозу социальной
безопасности, человеческой жизни представляет не только мировой терроризм,
разжигающий очаги войны и социального кризиса в самых отдаленных уголках нашей
планеты, но и неизвестные прежде эпидемии, экологические кризисы, локальные
войны, деградирующая бедность, психические заболевания и страхи;
–
формируются потребности в новых моделях, принципах управления:
децентрализованных, полицентричных, мобильных, инновационных, сочетающих
принципы государственного и рыночного регулирования, индивидуальной свободы и
новых форм коллективной и личной ответственности.
Отношение
к феномену глобализации в контексте настоящего и будущего достаточно
противоречиво. С глобализацией связывают не только положительный импульс
интеграционных процессов, например, в информационной сфере, но и [c. 29]
потенциальное усиление и даже угрозу со стороны властных доминант,
принципиально иных по своей природе и происхождению.
Таким
образом, глобализация востребует новое качество управления практически по всем
параметрам: экономическим, политическим, информационным, экологическим,
культурным и духовным; глобализация, в то же самое время, обусловливает новое
видение мира в контексте глобальных стратегий и перемен.
Поскольку
государство является одним из определяющих субъектов социально-политических и
экономических преобразований, вызовы глобализации адресованы в первую очередь
государству. Дискуссии по поводу дальнейшей судьбы национального государства
становятся все более острыми. Позиции политиков, футурологов, бизнесменов,
ученых относительно судьбы государства на разных флангах политического спектра
сегодня диаметрально противоположны: одни авторы считают, что государство в
условиях глобализации должно “сдавать” часть своего суверенитета и принимать
возрастающие экономические и культурные взаимовлияния (см.: [22, p. 28]);
другие полагают, что государственная власть должна быть подчинена интересам
международного бизнеса, “суверенитет потребителя” важнее “суверенитета
государства” (см.: [16, p. 11]); для третьих – “государственный мир” должен
обеспечивать собственную автономию перед лицом других сил “мультицентричного
мира”, представляющего интересы транснациональных корпораций, рынков,
неправительственных организаций, интернациональных групп” (см.: [6, c. 6]).
Несмотря на то что экономическая, социальная, финансовая и даже национальная
политика государства стали объективно более уязвимы перед лицом многочисленных
международных и политических сил, государство продолжает решать проблемы своей
безопасности, развития и качества жизни своих граждан.
Таким
образом, позиция по отношению к роли и предназначению государства является
принципиальной при постановке проблемы качества бюрократии: какой “суверенитет”
обслуживает бюрократия: государственный, “имперский” или “потребительский”?
Какова миссия государства и его стратегические ориентиры? Миссия государства на
ближайшие десятилетия определяет стратегию подготовки специалистов для
публичного администрирования в самом широком диапазоне – от муниципального до
международного уровня. Так, специальность “Мастер публичного администрирования”
(МПА) может быть дифференцирована на следующие подуровни:
–
“Мастер муниципального администрирования” (ММА);
–
“Мастер регионального администрирования” (МРА);
–
“Мастер государственного администрирования” (МГА);
–
“Мастер международного администрирования” (ММА).
Вызовы,
брошенные национальному государству, порождают многообразные ответы.
Американский ответ на вызов формулируется в концепции “имперского
суверенитета”, “всемирного демократического строительства”, “крепкого орешка”
(см.: [9]), способного противостоять культурной диффузии “снизу” и
космополитизму “сверху”. Европейский ответ на вызов находит свое выражение в
строительстве объединенной “территории Европы”, “сообщества сообществ”, в
котором государства делегируют свои полномочия в Совет Европы и другие
наднациональные структуры, роль которых в объединенной Европе стремительно
возрастает. Концептуальные принципы европейского строительства “объединенной
Европы”, основанные на концепции автономии, субсидиарности, интегрированного
[c. 30] экономического пространства, предполагают постепенное изменение природы
национальных государств, возраст которых в Европе насчитывает более четырех столетий,
и их постепенное преобразование в некое “наднациональное государство” –
своеобразные “Соединенные Штаты Европы” на основе выстраивания сложной и
многоуровневой архитектоники управления от субнационального (местного) до
наднационального уровня (подробнее см.: [6]). В современном глобальном мире
практически не осталось государств, продолжающих существовать по своему
“автономному”, в том числе и “суверенному” – не связанному с общемировыми
тенденциями – сценарию. При этом одни государства, такие как, например, Китай,
как и прежде, ищут опору на собственные силы, не забывая о нужных союзниках и
преимуществах всемирной торговли, другие, подобно Бразилии, развивают
региональные экономические союзы (как “МЕРКОСУЛ”), претендуют на новое
понимание глобализма – альтерглобализм – и роли своей страны в новом
интегрированном сообществе. Самая большая демократическая держава мира – Индия
наращивает информационный потенциал, реализуя в невиданных масштабах новые
формы “экономики знаний”.
Россия,
как представляется, только в последнее время начинает обретать самоосознание
себя в новой системе координат. Поиск новых партнеров и опора на собственные
ресурсы становится постепенно нашим объективным, но еще не до конца осознанным
выбором. В этих условиях публичное администрирование становится чрезвычайно
ответственной функцией управления. Современному управленцу необходим опыт
стран, которые активно идут по пути трансформации своих государств в новые
государственные “пост-структуры”. Но российскому управленцу должно быть очевидно
и другое: наличие и учет национальной специфики на фоне глобальных тенденций.
Очевидно, что территория России и становящаяся “территория Европы” – сущности
разного уровня. В “Европе территорий” еще с “осевого времени” – V–VI вв. до
н.э. (см.: [10, c. 32]) утвердился принцип личной свободы и рационального
познания действительности, сформировалась в период античной культуры концепция
моральной автономии личности, а позднее – правового государства.
Отечественная
культурно-политическая традиция всегда имела свой опыт поиска социального
обустройства и трансформаций политических институтов, а также свою тысячелетнюю
историю государства Российского. Имела она и свое население, требующее от
власти не только социальных инноваций, но, прежде всего, социальной ответственности
как за “наличные государственные ресурсы”, прежде всего, землю и недра, так и
за цели стратегического развития, подчиненные интересам и безопасности народа.
Глобализация, унифицировав мир, поставила перед разнообразными обществами
схожие задачи. Поэтому вопрос о соотношении национального и глобального стал в
наше время кардинальной проблемой управления, требующей многоуровневого подхода
в рамках многоуровневых и многоаспектных стратегий развития общества и
государства.
Таким
образом, можно констатировать, что после длительной “перестройки” и
“переходного периода” Россия все более осознает свои приоритеты и перспективы
развития в условиях глобализации в духе демократических преобразований, но
одновременно в интересах собственного общества и каждого конкретного человека с
учетом своей исторической специфики и тысячелетнего опыта строительства
Российского государства.
Совершенствование
публичного администрирования, являющегося прерогативой государства, призвано
служить в конечном счете социальному благополучию [c. 31] общества. Социальное
государство (а Российская Федерация, согласно Конституции, как раз и является
социальным государством) призвано совершенствовать все аспекты управленческой
деятельности, стимулировать инициативу и осуществлять контроль с целью
реализации своего предназначения в осуществлении поставленных задач. Очевидно,
что за почти два десятилетия постсоветских реформ социальное государство ушло
достаточно далеко от своего “социального облика”. Цель выдвинутых национальных
проектов в этом смысле двоякая: вернуть государству лицо “социального
государства” и дать достойный ответ на вызовы глобализации в самых важных и
одновременно самых уязвимых сферах развития: в сфере образования и науки
(качество знаний), в сфере здравоохранения (качество жизни населения), в
социальной сфере (качество гражданского общества).
Однако
в процессе реализации социальных программ, инициированных высшей администрацией
страны, обнаружилось, что процесс реализации национальных проектов может быть
затруднен сложившейся структурой связей и отношений, основанных на мздоимстве,
коррупции, личных связях и протекциях практически на всех уровнях власти.
Действительно, разрыв между вызовами, инициированными глобализацией и
сложившейся структурой управления обществом, сегодня огромен. Административный
потенциал нового креативного и инновационного управления только начинает
формироваться, причем программы подготовки такого персонала являются объектом
жесткой административно-научной полемики, лоббирования и “продавливания”. Между
тем существуют объективные процессы (в том числе и в подготовке новых
специалистов в области публичного администрирования), которые рано или поздно,
с большим или меньшим трудом “прорубают” себе дорогу. Поэтому “деловой
консенсус” в рамках переговорного процесса между “образовательными
корпоративными субъектами”, осуществляющими подготовку кадров в области
публичного администрирования на разных уровнях, в разных формах и разными
способами сегодня объективно необходим. У каждого “образовательного
корпоративного субъекта” остается при этом своя “ниша” подготовки и
переподготовки специалистов в области публичного администрирования с учетом тех
тенденций и полемик вокруг них, которые происходят сегодня в мире. Какие же
направления и ориентации развития публичного администрирования объективно
существуют и какой опыт администрирования может быть приемлем для России, имея
в виду длительный период “сосуществования” различных подходов?
Наука
публичного управления (администрирования)
*
, охватывающая
множество секторов и институтов современного общества, находится в призме как
минимум трех глобальных подходов, оценивающих перспективы развития публичного
администрирования:
–
рыночно-либерального, сформулированного в концептуальных моделях нового
менеджмента, обновленного управления и опирающегося на рыночную [c. 32] модель,
“безразличную к политике”, в которой гражданин предстает в образе потребителя
или клиента;
–
либерально-коммунитарианистского, развиваемого в концепции “политических сетей”
и опирающегося на развитие структурных взаимоотношений (договорных) между
политическими институтами государства и общества, а также признающими равенство
граждан, как и других субъектов сети;
–
демократического гражданства, опирающегося на особое “рецептивное” (или
“восприимчивое”) администрирование, которое призвано служить гражданину, а не
клиенту или потребителю (к последнему направлению относятся концепции
“участвующего менеджмента”, “рецептивного администрирования”).
На
Западе исторически первым развивается либерально-рыночный подход к публичному
администрированию (80–90-е гг. ХХ в.), в 90-е гг. ХХ в. заявляет о себе теория
политических сетей, а в начале ХХI в. формулируется концепция “рецептивного
администрирования”. Все эти концепции “работают” и конкурируют друг с другом не
только в теоретическом плане, но и в практическом применении в той или иной
области и в той или иной стране.
Очевидно,
что каждый подход обозначает не только теоретические позиции, но и
предопределяет определенные квалификационные параметры к специализации “Мастер
публичного администрирования”. В рамках каждого подхода особым образом
формируется и сфера междисциплинарного сотрудничества, обозначенная
своеобразными “триадами”, например:
“новая
экономика – новый менеджмент – новое публичное администрирование”;
“политика
и политические сети – институциональный анализ – самоуправляемые сетевые
структуры и коммуникационный менеджмент”;
“теория
гражданского общества и участвующей демократии – социальный менеджмент –
принципы автономии и субсидиарности в современном управлении”.
Постараемся
ответить на вопрос: чем объективно было вызвано реформирование административной
системы в Европе и почему нам необходимо знакомство с европейским опытом формирования
новой системы публичного администрирования?
Реформа
публичного администрирования началась в Европе в 80-е гг. XX в. и была вызвана
необходимостью усиления эффективности государства. Государство-нация – эмблема
политической истории всего ХХ в., стало стремительно терять свою экономическую
и политическую мощь. Процесс ослабления государственного суверенитета усилился
в начале нынешнего века, когда мир вошел в глобализацию, предполагающую
интернационализацию не только экономики, но и политической, и публичной сфер, а
также стремительное развитие новых информационных и коммуникационных
технологий, формирующих глобальные сети производства, потребления и финансов.
“Коммуникационная
революция” во многом определила переход от индустриального общества к информационному
обществу знаний. Феномены, родившиеся в наиболее передовых индустриальных
обществах, определили глубокие трансформации в государственной власти, затронув
сферу государственных функций, институционального устройства, социальной базы,
суверенитета, автономии и политической легитимности. Современные государства в
условиях глобализации столкнулись со множеством сложных выборов и перед ними
встала проблема: каким образом открыть новые формы существования
государственной модели, чтобы примирить исторические завоевания
демократического и правового государства с новыми подходами к модернизации
публичного администрирования, [c. 33] исходящими из так называемой “модели
рынка”, становящейся в условиях глобализации практически всеобщей.
Возрастающее
значение публичного администрирования призвано было гарантировать социальное
благополучие и повысить эффективность государственного управления. К концу 90-х
гг. ХХ в. в научный обиход прочно вошло представление о смене парадигм
государственных моделей. Наметился переход от так называемого “позитивного
государства” (или “государства-интервента”, активно проникающего в разные сферы
деятельности и подчиняющего их себе) к “регулирующему государству”, ключевым
инструментом которого стала “выработка правил”. Государство, бывшее в прежние
времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции
в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства заключалась в
том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества
и в социальной сфере.
Множество
операциональных потребностей современного общества – высоко фрагментированного
и дифференцированного – вызвали представление о государстве как о “динамическом
катализаторе”, которое отнюдь не означало защиту концепции “минимизации
государства”, но допускало, что ряд функций государства, прежде всего,
финансовая, а также функции кадрового продвижения и регулирования будут
доминировать над такими традиционными функциями, как производство и
распределение благ и предоставление услуг обществу.
Все
эти изменения были направлены на преодоление противоречий в отношениях между
государством и обществом. В результате государство получило возможность
“воспроизвестись” на новой плюралистической основе, обладая способностью
адаптации к каждому частному контексту социальной жизни. “Обновление”,
“открытие” “второе рождение государства” происходило тремя основными путями:
–
через децентрализацию компетенции государства и передачу части ее локальным
сообществам;
–
через передачу задач общественных служб, подчиненных государству, гражданским
общностям;
–
через разбюрокрачивание и рационализацию руководства и управления большими
социальными службами (см.: [12, p. 20]).
В
80-е гг. ХХ в. в США и Великобритании доминировала концепция “минимизации”
государства. В Восточной Европе и СССР в этот период назревал кризис
“государственного социализма”. В этих условиях западные правительства приняли
во внимание социальные последствия возможного экономического кризиса и
осуществили определенные меры по “структурированию общества” таким образом,
чтобы увеличить прозрачность и ответственность правительств при одновременном
усилении общественного участия граждан.
Новая
концепция управления рождается как выражение политического процесса, в котором
власть уже не концентрируется в централизаванной и сильной государственной
машине, а распределяется в широком институциональном веере от правительственных
и субнациональных структур (локальных и региональных) до многочисленных групп
частного сектора экономики, а также гражданского общества с его
неправительственными организациями и собственно гражданами. В этом
интерактивном процессе (т.е. процессе, осуществляемом совместно с другими
акторами) исполнения властью своих обязательств (а власть никто не освобождал
от ее традиционных [c. 34] исполнительных, законодательных, судебных
обязанностей), границы между обществом и частным сектором постоянно
моделировались. Власть осознавала, что она может действовать, только разделяя
свою власть с другими участниками диалога (так называемыми интерлокуторами), и
поддерживать свою центральную позицию лишь для координации действий различных
акторов, между которыми постоянно происходит динамическое распределение
обязанностей и осуществляются взаимные влияния посредством создания гибридных и
подвижных сетей, в которых комбинируются элементы государственные,
негосударственные, национальные и глобальные.
Понятие
“новое управление” оказалось, таким образом, связано с рефлексией над более
эффективными и действенными способами управления государством и обществом в
универсуме, становящемся все более глобальным, неопределенным, интерактивным и
коммуникационным.
На
рубеже веков произошла исчерпанность традиционных форм публичных действий,
основанных на жестком администрировании, строгой иерархии, централизации,
дотационных ресурсах и т.п. Это привело к тому, что возникли более
адаптированные модели поведения государства. Государство становится все более
маневренным; оно как бы “отстраняется”, отказывается от части своей власти и
действует в сетях со своими партнерами. В свою очередь, такой “маневр”
позволяет государству поставить на службу обществу ресурсы и экспертизу
многообразных политических и экономических субъектов; привлечь разнообразные
“способности” действующих акторов и реализовать совместные проекты, разделяя с
другими субъектами ответственность за принятие решений, вырабатываемых в
совместном процессе интерактивного приспособления друг к другу. В конечном
счете данный процесс совершается в интересах каждого конкретного государства,
его институциональной среды и культуры.
Движение
от “государства-опекуна” к “государству-партнеру” есть эволюция, продиктованная
необходимостью выработки новых публичных действий. Эта эволюция дает
возможность уникального использования власти, возложенной некогда на
государство, и объективно ведет власть к действиям в соответствии с интересами
людей.
Эта
эволюция в социальном плане позволяет осуществить путь от “иерархического”
государства, представленного некогда в классической парламентаристской модели,
присущей большинству государств западной Европы, к так называемой “рецептивной”
модели государства, являющейся плодом политических дебатов с начала 1980-х
годов.
Политическая
задача “рецептивной” модели состоит в том, чтобы гарантировать ответственность
системы перед конкретными требованиями граждан. Поэтому базовая ориентация
общественных организаций направлена в первую очередь на граждан, а базовый
организационный принцип может быть обозначен как “bottom-up”, т.е.
“неисчерпаемость, бесконечность преобразований” (см.: [12, p. 21]).
Разумеется,
модели нового управления могут быть рассмотрены как идеальные типы в
веберовском понимании. В реальности такие “чистые формы” не встречаются. Но
когда мы обращаемся к общественному сектору, отмеченному диверсификацией моделей
современного управления, мы можем встретить на нем различные элементы
публичного сектора, которые могут функционировать и направляться в соответствии
с различными принципами упомянутых выше типов государств – “иерархического” или
“рецептивного”. [c. 35]
В
“рецептивном” государстве публичная администрация не рассматривает граждан
только как избирателей, налогоплательщиков и потребителей, которые выбирают для
себя те или иные службы на основе предоставляемой информации. В таком
государстве граждане не являются и клиентами, на которых можно оказывать
влияние через каналы коммуникации. В “рецептивном” государстве граждане
рассматриваются как активные члены общества, обладающие правами и
обязанностями, которым открыта администрация, прежде всего для того, чтобы дать
возможность войти в процесс выработки публичной политики через усиление средств
воздействий, которые превращают простых граждан в уполномоченных, благодаря
чему они могут принять участие в процессе производства как со-производители
(см.: [12, p. 22]).
В
публичном администрировании недостаточно усиливать информацию о тех или иных
действиях администрации, надо не забывать и о конкретизации формальных целей и
об их предполагаемой эффективности, что во многом зависит от “демократической
чувствительности” граждан. Необходимость взаимодействия между публичной
администрацией и гражданами основана как на обмене информацией, так и на
непосредственном, прямом внедрении граждан в процесс “делания политики”.
Администрация в этих условиях выполняет функцию посредника – “модератора” –
между интересами различных организаций, групп, участвующих граждан.
С
1980-х гг. на Западе существует представление, что применение подходов,
разработанных в теории управления к публичному администрированию, может усилить
теории гражданского общества. В этой связи обращает на себя внимание модель
нового публичного менеджмента, которым граждане могут овладеть в процессе
административного вовлечения каждого в публичную политику. Для западных обществ
крайне важно сочетание механизмов работы рынка с ценностями гражданского
общества. Дело в том, что модель современного европейского государства, которая
лежит в основе политико-административной организации Западной Европы, была
создана на базе публичного администрирования, опирающегося на демократические
ценности и правовое государство. На протяжении всего ХХ в. – периода, когда в
Европе утвердилась модель “государства-интервента”, – не стихали споры о
структуре административной системы, ее отношениях с политикой и экономикой,
однако принципиальный концепт автономии личности и правового государства не
подвергался сомнению.
Административная
организация в западных парламентских демократиях была такова, что публичное
администрирование обыкновенно подчинялось политической власти. Вопрос отношений
между администрацией и политикой всегда был достаточно сложен, но постепенно в
этом споре выигрывало нечто более значимое: информационно-коммуникативные
технологии. Получив в свои руки особую технологическую компетенцию,
административный аппарат стал претендовать на все более активное вхождение в
область политики, но оказался неспособен к доминированию в силу возрастающей
сложности и комплексности публичного управления. Трансформации в структуре
государства, призванные заместить формы классического интервенционизма
регулятивными функциями, а также диверсификация традиционных форм публичных
действий и в конечном счете, децентрализация власти, наложили отпечаток на все
ранее известные способы действия администрации и призвали ее к демонтажу многих
организационных инструментов и схем, составляющих основу традиционного
администрирования, а также к актуальной дискуссии по поводу функций государства
и средств их реализации. [c. 36]
Административная
машина – громоздкая и неэффективная – стала предметом острых дискуссий в Европе
и Америке на протяжении последних двух десятилетий ХХ века. В этих дискуссиях
приняли участие практически все европейские правительства, независимо от их
идеологической матрицы – либеральной, христианско-демократической,
консервативной, социалистической, социал-демократической или коллегиальной.
Рост административной активности – от публичной, полупубличной до частной и
приватной – заставил власть отказаться от традиционного иерархического
администрирования. Проводимые реформы были мотивированы следующими структурными
причинами:
–
тяжестью социальных расходов государства и последующим увеличением издержек в
общественном секторе;
–
сложностью функционирования административной машины;
–
изменением ожиданий и ростом требований граждан;
–
новыми тенденциями, обусловливающими трансформацию структуры государства, менее
централизованного, с более подвижной и прозрачной структурой власти (см.: [12,
р. 23–24]).
Реформы
необходимо было адаптировать к публичному сектору. Анализ реформ публичного
администрирования показывает наличие трех взаимодополняемых подходов со стороны
правительства:
1)
правительства ищут пути освобождения от своих обязательств по услугам
населению, переводя их в третичный сектор с ресурсом приватизации;
2)
правительства ищут возможность осуществить “политику рационализации”, которая
приведет к увеличению продуктивности публичной бюрократической администрации (в
большей или меньшей степени);
3)
правительства делают упор на инновации, ищут пути для реализации новых методов
руководства общественными делами.
Во
многих европейских странах реформы представляли и представляют определенную
конвергенцию принципов: так, все реформы в той или иной степени предполагают
децентрализацию, внедрение моделей теории управления; все реформы приветствуют
модели гражданского общества, основываются на таких принципах, как
продуктивность, действенность, эффективность, контроль за общественными
расходами, прозрачность, рост политического демократического контроля и участия
граждан. Прежние структуры публичного администрирования в настоящее время
изменяются под сильным влиянием, прежде всего, технологической компоненты.
Административная модернизация находится под сильным воздействием
информационно-коммуникативных технологий. В результате “бюрократическая
организационная парадигма” постепенно ведет к новой “постбюрократической”
организационной парадигме, адаптированной к “третьей волне” А. Тоффлера, в
которой так важна подвижность и маневр.
Общая
тенденция изменений направлена на рождение новых организационных моделей с
органическими структурами, постоянно адаптирующимися к новым ситуациям,
новаторскими, чувствительными к изменениям, в которых принимаются
децентрализованные, но в то же время сообщающиеся решения. Одновременно звучат
призывы ко все большей автономии и ответственности всех взаимодействующих
субъектов. Указанные процессы предполагают изменение информационных систем,
систем контроля и наблюдения, а также распределение объема власти и полномочий
между руководителями и подчиненными. Иерархический принцип, связанный с
концентрацией власти на самом верху бюрократической пирамиды, постепенно теряет
свое значение. [c. 37]
Разумеется,
бюрократические организации так быстро и легко не исчезают. В ближайшем
будущем, скорее всего, будут сосуществовать и бюрократические иерархические и
новые сетевые структуры. Для сетевых организаций необходимо особое,
специализированное знание, связанное с передачей информации, чему способствует
рост и профессионализация информационно-коммуникативных технологий,
способствующих большей открытости и подвижности новых структур. Очевидно и то,
что традиционная иерархическая логика будет подчинена в скором будущем
горизонтальной коммуникации, которая способствует улучшению перспективных
стратегий сотрудничества между организациями и находится в непосредственной
связи с рынком, достигая тем самым лучшей коммуникации и большей
децентрализации в решениях и способствуя в итоге преобразованию больших
структур.
Можно
сделать вывод, что происходящие трансформации изменяют облик бюрократического
государства в направлении, которое сегодня называют “сетевое правительство” или
e-government. Повсеместно происходит модернизация (или реформа) политической
власти и ее институционального аппарата, функционирование политических сетей
становится все более актуальной и насущной потребностью общества.
Новые
подходы к публичному администрированию, реализуемые в Европе на протяжении двух
последних десятилетий ХХ в. оставили, по мнению многих западных исследователей,
в тени два принципиальных фактора европейской истории: демократию и правовое
государство. В процессах реформирования возобладала логика рынка. Такие
ценности рынка, как либерализация и приватизация в экономической и социальной
деятельности, делегирование и передача полномочий, особая философия администрации,
основанная на моделях управления частным сектором, стали возобладать и в
социальной, и в публичной сферах. Необходимость переосмысления реформ
публичного администрирования с позиций дальнейшего совершенствования демократии
и развития правового государства стала очевидна в начале ХХI века. Поэтому в
наше время внутри сложившихся управленческих подходов существуют различные
перспективы развития. Имеются в виду новый публичный менеджмент и обновленное
управление, а также “руководящий менеджмент” и “участвующий менеджмент” (см:
[12, р. 26–27; 19, р. 21–23]).
Новый
публичный менеджмент, на первый взгляд, кажется неолиберальным и
неоконсервативным, так как предлагает переход административной деятельности в
частный сектор через механизм приватизации. Быстро распространившийся в 80–90-х
гг. ХХ века новый публичный менеджмент был внедрен в практику в целом ряде
стран: Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, многих европейских странах,
включая скандинавские страны. Не имея четко определенной теоретической программы,
новый публичный менеджмент представляет собой комбинацию механизмов рынка, а
также идей и технологий управления частным сектором. Новый публичный менеджмент
применяется в административной реформе для улучшения качества управления,
полагая в качестве фундаментальной цели уменьшение общественных издержек и
усиление ответственности за “удовлетворение потребителя”. Новый публичный
менеджмент применяется и в институциональной реформе (через внедрение
механизмов рынка) в различные сферы жизни общества.
Энтузиазм,
с которым была встречена концепция нового публичного менеджмента, поубавился к
концу 1990-х годов. В это же время родилась идея [c. 38] обновленного
управления. С концепцией “обновленного управления” – на первый взгляд, менее
либеральной – мы встречаемся впервые в процессе реформы государственного
аппарата в США в начале 1990-х годов. Предлагаемая модель наметила реформу,
связанную с новой ролью государства. Движение за “обновление” стремилось
покончить с “государством-администратором” и бюрократической администрацией для
того, чтобы создать “предпринимательскую администрацию”. В концепции
рассматривалась некая эклектическая перспектива, которая соединяла ряд
управленческих понятий в целях обретения ими нового качества, в частности,
получила иную трактовку идея приватизации, разработанная в новом публичном
менеджменте, которая отныне не предполагала приватизацию служб и функций
государства. Это и должно было стать принципиальным мотором реформ наряду с
усилением предпринимательской активности административного аппарата.
Характерно, что такой дифференциации между “новым менеджментом” и “обновленным
управлением” не проводят американские авторы, для которых с публикации в 1992
г. работы журналиста Д. Осборна и менеджера Т. Габлера (см.: [18]), собственно,
и начинается развитие нового менеджмента.
Базовые
управленческие подходы, сложившиеся в “новом менеджменте” и в “обновленном
управлении”, нашли свое продолжение в концепциях “руководящего менеджмента” и
“участвующего менеджмента” (см.: [12, p. 27]). “Руководящий менеджмент” ищет
сегодня способы трансформации общественных организаций в организации подобные
частным структурам. В соответствии с этим “руководящий менеджмент” все чаще
определяют гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между сектором
общественным и частным и искать для себя лучшее качество общественных услуг.
“Участвующий
менеджмент” подчеркивает, что общественные организации действуют в политической
среде и отвечают перед гражданами, а не перед клиентами. Согласно этой точке зрения
качество ассоциированного гражданства является фундаментальной характеристикой
для отношений человека с политической общностью. Понятие “клиент” – в сущности
которого заложена покупательная способность индивида, а не его легальные права
– открывает, по мнению приверженцев данной позиции, дверь неравенству между
индивидами. В результате мы встречаемся с феноменом “исключения” индивида из
такой общности, как государство. Между тем всеобщие ассоциированные права и
обязанности есть сущность гражданства и государственности.
Понятие
“клиент” ставит вопрос о политической природе гражданства. Когда гражданин
выражает свое мнение или выбирает приоритеты действий в общественном секторе,
он имеет “голос”, посредством которого коммуницирует с государством, которое и
создает социальное благополучие для гражданина в действенных и активных формах.
Для клиента же важно лишь его персональное благополучие, поэтому его
удовлетворение зависит от того или иного “поставщика услуг”. Форма коммуникации
в этом случае – невербальная, и означает простой “выход” из той или иной сферы
невостребованных услуг.
Модели
“участвующего менеджмента” стали развиваться в Европе в 90-х гг. ХХ века – в
эпоху, когда правительства испытали серьезные трудности в процессе легитимации
своих действий без опоры на развитие публичной активности. Именно в этот период
прозвучали предложения провести модернизацию административного аппарата таким
образом, чтобы организации стали иметь более горизонтальную структуру в целях
улучшения контактов между функционерами и гражданами в процессе принятия
решений. [c. 39]
В
настоящее время возрастает интерес и к другому типу административного
управления, так называемому “рецептивному управлению”, обогащенному теориями
демократического гражданства, которые трансформируют многие представления
“руководящего менеджмента”. Администрация должна быть рецептивной,
восприимчивой к интересам и потребностям гражданского общества. Такая
администрация должна мыслить стратегически, но действовать демократически,
признавая значимость и ценность гражданского общества и общественных услуг.
Администрация должна быть “понимающей”, “рецептивной”, желающей служить
обществу и, прежде всего, гражданам, которых она всегда имеет в виду и с
которыми ведет прямой диалог. Акцентация “участвующей”, “чувствующей”, или
“рецептивной” компоненты управления предполагает, что новая трансформация
публичного администрирования знаменует важный шаг к открытости публичной
администрации для граждан.
Модель
“рецептивного управления” признает существенную разницу между общественным
управлением и управлением в области предпринимательства. Для выживания
бюрократии сущностно необходимо хорошее общественное управление, основанное на
контроле и ответственности. Бюрократия, с присущей ей моделью самоорганизации,
является одним из важнейших инструментов демократического государства, который
гарантирует равенство и уменьшает асимметрию, привносимую рынком. Таким
образом, общественное управление рассматривается не только с точки зрения своей
эффективности, но и с позиций более фундаментальных ценностей, которые
находятся “за пределом” компетенции управления предпринимательством: это
легальность и легитимность.
Общественные
организации поставлены сегодня перед вызовом: сформировать собственные
ориентиры развития, которые отвечали бы требованиям граждан и продолжали бы
тенденцию совершенствования управления через адаптацию форм и методов работы к
потребностям граждан и самих чиновников. Для европейцев сегодня очевидно, что
публичный сектор, несмотря на то, что он зачастую рассматривается как фасад
частного сектора, нуждается в новой философии качества. Процесс достаточно
сложный, он требует не только реализации свободы, но и дипломатии, и терпения в
управлении организациями, ухода от формализма, обезличивания внешних и внутренних
отношений, централизации в принятии решений, новых возможностей коммуникации и
т. д.
*
* *
Проблема
отношений бизнеса, власти и общества всегда была одной из наиболее актуальных
тем как в отечественной, так и в зарубежной науке и практике управления. К началу
XXI в. стало очевидно, что сферы и интересы бизнеса и политики, политики и
общества, рынка и общества стали все более отстоять друг от друга. Аналогичная
тенденция к разделенности и методологической обособленности стала проявляться в
экономических, политических и социально-гуманитарных науках. Это выразилось и в
подходах к публичному администрированию. На протяжении практически всего ХХ
века публичное администрирование (public administration) развивалось в
академическом плане как неотъемлемая часть политической науки (political
science), в отрыве от предметного поля и подходов, разработанных в области
общего менеджмента (generic management) (см.: [11, p. 137–139; 21, p.
165–176]). Публичное [c. 40] администрирование долгое время игнорировало и
другой факт: стремительное развитие информационных технологий, пронизывающих и
частный, и публичный сектор и трансформирующий бюрократию в гибкую сетевую
структуру (подробнее см.: [2; 13]).
Ряд
западных исследователей предприняли попытки создать дисциплину “новый публичный
менеджмент” (см., напр.: [19]), в предметном поле которой был бы осуществлен
определенный междисциплинарный синтез, прежде всего, общего менеджмента и
политических исследований (political studies), а также
информационно-коммуникативных технологий. Однако новый публичный менеджмент в
дальнейшем стал в большей мере ориентироваться на законы рынка, нежели
социальной сферы и политики. Коррекция “нового публичного менеджмента” была
предпринята в 90-е гг. ХХ в., когда сформировалась теория “политических сетей”
(подробнее см.: [5]), и выстроились концептуальные основы “участвующего
менеджмента”, опирающегося на горизонтальные связи общества и права человека
как гражданина. В настоящее время на Западе формируется новый подход:
“рецептивное администрирование”, принимающее во внимание интересы гражданского
общества и степень открытости администрации любого уровня для гражданского
контроля и участия.
Сегодня
западные исследователи подчеркивают настоятельность развития квалификационных
уровней не только в сфере бизнеса, чему соответствует программа MБA, но и в
более широкой публичной сфере, охватывающей интересы гражданского общества,
государства, власти и бизнеса. Идеи, выдвигаемые специалистами в области
программ “Мастер публичного администрирования” (МПА), имеют серьезное
теоретико-методологическое обоснование. Современные идеологи самых разных
направлений четко обозначают общий тренд к междисциплинарному исследованию
современных процессов, сфокусированных на оси: бизнес – власть – общество –
государство. И консерваторы, и либералы все активнее ратуют за создание
мировой, универсальной системы принятия политических решений в противовес
“рыночному фундаментализму” (см.: [7]) и выстраивание многоуровневых систем
управления (см.: [20]); формирование “транснационального гражданского
общества”, основанного на создании сетей между людьми и неправительственными
организациями, для преодоления наметившегося “дефицита демократии” (см.: [15]).
Теоретики “коммуникативного общества” призывают к аргументированному дискурсу (см.:
[1; 8; 14]); установлению более тесной взаимосвязи политики с экономикой в
условиях изменения функций правительства и его роли (см.: [17]) и новых
тенденций “изготовления публичной сферы” (см.: [4, с. 151]) в качестве одной из
важнейших функций масс-медиа. Проблемы научных поисков лишь отражают
противоречивые процессы в социальной реальности – бизнеса и политики, общества
и власти, власти и бизнеса. Взаимные интересы корпоративных групп и граждан
пронизаны в наше время информационно-коммуникативными технологиями, активно
видоизменяющими взаимоотношения политических акторов и экономических субъектов
с гражданами и новыми публичными сферами.
Поиски
эффективного управления по вертикали и горизонтали, на разных уровнях – от
наднационального до субнационального – зависят от качества и компетенции новой
бюрократии. Компетенционные параметры сосредоточиваются сегодня на разных,
порой не взаимосвязанных полюсах общественной жизни: политическом,
предпринимательском, гражданском. Но очевидно и другое – длительное сосуществование
в едином пространстве политических интересов и [c. 41] предпринимательской
активности, гражданских требований и политического участия, общественной
инициативы и интерактивных сетей, т.е. политики, экономики, гражданского
общества. Концепция публичного администрирования, равно как и компетенционные
параметры специализации “Мастер публичного администрирования”, должны стать в
России предметом таких же глубоких и основательных дискуссий, какие мы видели в
Европе на протяжении последних 25 лет!
Очевидно,
что проблема “качества бюрократии” – это не проблема одного
“специализированного учреждения” по репродуцированию чиновничества. Сегодня к
решению этой проблемы должны подключиться разнообразные структуры,
акцентирующие разные параметры “бюрократического качества” с учетом
политической, экономической, социальной и информационной составляющей.
Диверсификация подготовки специалистов публичного администрирования, возможно,
и есть первое и необходимое условие выхода за пределы “корпоративной бюрократии”
и “корпоративных сетей”, в которые “посторонним вход запрещен”. Реформирование
российской бюрократии только начинается. Управление страной явно отстает от
вызовов глобализации. Поэтому вопрос “качества бюрократии” и подготовки “новой
бюрократии” стоит на повестке дня.
Список литературы
1.
Апель К.-О. Трансформация философии. – М., 2001.
2.
Бард А., Зодерквист Я. Netократия: Новая правящая элита и жизнь после
капитализма. – СПб., 2004.
3.
Гор А. Земля на чаше весов: В поисках новой общей идеи // Новая постиндустриальная
волна на Западе: Антология / Под ред. в.Л. Иноземцева. – М., 1999.
4.
Лещев С.В. Коммуникативное, следовательно коммуникационное. – М., 2002.
5.
Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М., 1997.
6.
Розенау Дж. Мировая политика в движении: Теория изменений и преемственности:
Реферат. / ИНИОН. – М., 1992.
7.
Сорос Дж. Кризис мирового капитализма: Открытое общество в опасности. – М.,
1999.
8.
Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие. – СПб, 2000.
9.
Хантингтон с. Столкновение цивилизаций. – М., 2003.
10.
Ясперс К. Смысл и назначение истории. – М., 1994.
11. Borins S.F. A Last Word //
Canadian Public Administration. – 1995, Spring. – p. 137–139.
12. Capareto C., Fonseca F.
Administracao Publica: Modernizacao, Qualidade e Inovacao. – Lisboa, 2005.
13. Fountain J. Comment:
Disciplining Public Management Research. // Journal of Policy Analysis and
Management. – 1994. – Vol. 13. – № 2. – р. 269–277.
14. Hűbner J. Nicht nut Markt
und Wettbewerb. Friedrich Karrenbergs Wirtschaftsethischer Beitrag zur
Ausgestaltung der Sozialen Marktwirtschaft. – Bochum, 1993.
15. Keohane R.O. International
Institutions: Can Interdependence Work? // Foreign Policy. – 1998. – № 110.
16. Ohmae K. The Borderless World:
Power and Strategy in the Interlinked Economy. – N.Y., 1990.
17. Ohmae K. The End of Nation
State. The Rise of Regional Economics. – N.Y., 1995.
17. Osborne D., Gabler T.
Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the
Public Sector from Schoolhouse to Statehouse, City Hall to the Pentagon. –
N.Y., 1992.
19. Public Management: Institutional
Renewal for the Twenty-First Century: Vol. 10 / Eds: Lawrence R. Jones and Fred
Thompsom. – Stamford (Connecticut), 1999. [c. 42]
20. Rosenau J.N. Powerful
Tendencies, Enduring Tensions and Glaring Contradictions: The United Nations in
a Turbulent World // Between Sovereignty and Global Governance: The UN, the
State and Civil Society. – N. Y., 1998.
21. Thompson F. The New Public Management
// Journal of Policy Analysis and Management. – 1997. – Vol. 16. – № 1. – р. 165-176.
22. Toffler A., Toffler H. War and
Anti-War Survival at the Dawn of the 21st Centure. – N.Y., 1994.